L’État actionnaire et l’écran : l’étude

Résumé. Après un billet de prélude consacré au décor historique et financier, la présente étude examine, en juriste et en praticien, la concentration du secteur audiovisuel en France et au Maroc sous l’angle de l’État actionnaire. Elle retrace les législations successives des deux pays, décrit la configuration actuelle des marchés et des pôles publics, compare les instruments de détention, de gouvernance et de financement, puis propose un angle d’attaque : faire de l’actionnariat public un levier d’impact mesurable plutôt qu’une simple propriété patrimoniale. Elle s’interroge enfin, à la lumière des modèles britannique, allemand, suisse, canadien, néo-zélandais, américain, italien et espagnol, sur la possibilité d’une libéralisation intégrale du service public et conclut à une voie médiane, articulée en trois étages, adaptée à la taille du marché marocain.

Introduction

1. Il est des secteurs où l’État ne peut se contenter d’être propriétaire. L’audiovisuel en est l’archétype : l’actionnaire y est aussi législateur, financeur, régulateur indirect et, souvent, premier sujet de l’information diffusée. Cette accumulation de casquettes, que le droit des sociétés ignore et que le droit public tolère, est au cœur de la question de l’État actionnaire. Elle se pose aujourd’hui avec une acuité particulière dans deux pays dont les trajectoires, longtemps parallèles, se rejoignent : la France, qui débat depuis 2020 d’une holding France Médias sans parvenir à la créer, et le Maroc, qui a construit en quatre ans, par le capital et sans loi nouvelle, un pôle audiovisuel public unifié autour de la Société nationale de radiodiffusion et de télévision (SNRT).

2. Le terme de concentration doit être entendu ici dans ses deux acceptions. Au sens du droit de la concurrence, il désigne les opérations par lesquelles une entreprise prend le contrôle d’une autre, soumises à notification et autorisation (articles L. 430-1 et suivants du Code de commerce français ; articles 11 et suivants de la loi marocaine n° 104-12 relative à la liberté des prix et de la concurrence). Au sens du droit des médias, il désigne la détention cumulée de services de communication audiovisuelle par une même personne, que les législateurs encadrent au nom du pluralisme (article 39 et suivants de la loi française n° 86-1067 du 30 septembre 1986 ; articles 20 à 22 de la loi marocaine n° 77-03 relative à la communication audiovisuelle). L’originalité des mouvements observés en France et au Maroc tient à ce que le concentrateur est l’État lui-même, et que ni l’un ni l’autre des deux corps de règles n’a été conçu pour lui.

3. La méthode retenue est celle du droit comparé appliqué, qui ne sépare pas le texte de ses conditions économiques. La première partie retrace les législations successives et la configuration des marchés dans les deux pays (I). La deuxième compare les instruments de l’État actionnaire : qui détient, qui gouverne, qui paie, et ce qu’il advient du pluralisme lorsque l’acquéreur est public (II). La troisième partie, prospective, propose un angle d’attaque pour améliorer l’impact de l’actionnariat public et répond, sur la base d’un benchmark élargi au-delà du seul modèle français, à la question de savoir si le service public audiovisuel peut être intégralement libéralisé (III).

Première partie. Deux trajectoires de concentration : du monopole d’État à la holding publique

Chapitre 1. La France : une sédimentation législative continue

Section 1. Du monopole à la liberté de communication (1945-1986)

4. Le monopole d’État sur la radiodiffusion française est né de l’ordonnance du 23 mars 1945, qui a révoqué les autorisations accordées aux postes privés d’avant-guerre. La Radiodiffusion-télévision française (RTF), service public doté de l’autonomie financière par le décret du 9 février 1949, devient par la loi n° 64-621 du 27 juin 1964 l’Office de radiodiffusion-télévision française (ORTF), établissement public à caractère industriel et commercial placé sous la tutelle du ministre de l’Information. L’ORTF est le modèle achevé du monopole intégré : un seul organisme produit, programme, diffuse et conserve.

5. La loi n° 74-696 du 7 août 1974 met fin à cette unité. L’ORTF est éclaté, au 1er janvier 1975, en sept organismes : trois sociétés nationales de programme (TF1, Antenne 2, FR3), une société de radio (Radio France), un établissement de diffusion (TDF), une société de production (SFP) et un institut d’archives et de formation (INA). Le monopole demeure, mais il est désormais exercé par des personnes morales distinctes, placées en concurrence d’audience les unes avec les autres. C’est la première forme de déconcentration du secteur public, voulue comme un antidote à la mainmise gouvernementale.

6. La loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle, dite loi Fillioud, proclame en son article premier que « la communication audiovisuelle est libre ». Elle abolit le monopole de programmation, crée la Haute Autorité de la communication audiovisuelle, première autorité administrative indépendante du secteur, et ouvre la voie aux radios locales privées puis aux télévisions privées : Canal+ en novembre 1984, La Cinq et TV6 au début de l’année 1986. L’État cesse d’être le seul éditeur ; il reste cependant l’unique actionnaire des trois chaînes historiques.

Section 2. La loi du 30 septembre 1986 et la privatisation de TF1

7. La loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, dite loi Léotard, demeure, quarante ans et plus de quatre-vingts modifications plus tard, le texte fondateur du droit français de l’audiovisuel. Elle opère trois ruptures. D’abord, elle remplace la Haute Autorité par la Commission nationale de la communication et des libertés (CNCL), elle-même remplacée par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) par la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989, puis par l’Autorité de régulation de la communication audiovisuelle et numérique (Arcom) par la loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021. Ensuite, elle privatise TF1 (articles 58 à 62) : le 16 avril 1987, le groupe Bouygues acquiert 50 % du capital pour trois milliards de francs, 10 % étant réservés aux salariés et 40 % mis sur le marché. Pour la première fois dans une démocratie européenne, la première chaîne publique passe au secteur privé. Enfin, elle édicte un dispositif anticoncentration (articles 38 à 41-4) dont le principe est resté constant : limiter la part qu’une même personne peut détenir dans une société titulaire d’une autorisation, et plafonner le cumul d’autorisations.

8. Le seuil de détention a connu une évolution significative. L’article 39, dans sa rédaction de 1986, interdisait à une même personne de détenir plus de 25 % du capital ou des droits de vote d’une société titulaire d’une autorisation relative à un service national de télévision hertzienne. La loi n° 94-88 du 1er février 1994, dite loi Carignon, a porté ce plafond à 49 %, et c’est ce seuil qui demeure aujourd’hui en vigueur pour les services dont l’audience dépasse une fraction significative de l’audience totale. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986, a consacré le pluralisme des courants d’expression socioculturels comme objectif de valeur constitutionnelle, et c’est à l’aune de cet objectif qu’il a admis, à chaque relèvement, que le législateur n’avait pas porté à la liberté d’entreprendre une atteinte disproportionnée. À ce dispositif monomédia s’ajoutent les règles dites plurimédias des articles 41-1 et 41-2, qui interdisent le cumul de positions dominantes dans la télévision, la radio et la presse quotidienne, et l’article 40, qui plafonne à 20 % la participation des capitaux extracommunautaires dans une chaîne hertzienne en langue française.

Section 3. La reconstitution du pôle public (2000-2013)

9. Après avoir démembré le secteur public en 1974 et privatisé sa première chaîne en 1987, le législateur français entreprend, à partir de 2000, de le reconstituer. La loi n° 2000-719 du 1er août 2000, portée par Catherine Trautmann et Catherine Tasca, crée la société holding France Télévision, qui détient France 2, France 3 et La Cinquième (devenue France 5), et dont l’État détient la totalité du capital (article 44 de la loi de 1986 modifié). Il s’agit d’une holding au sens strict : les sociétés de programme conservent leur personnalité morale, leur direction et leur convention collective, la holding définissant les orientations stratégiques et coordonnant les politiques de programmes.

10. La loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision franchit l’étape suivante : France Télévisions devient une entreprise unique, les anciennes sociétés de programme étant absorbées. La même loi tire les conséquences financières d’une décision politique prise quelques mois plus tôt : la suppression de la publicité sur les antennes de France Télévisions après 20 heures, effective depuis le 5 janvier 2009, compensée par une dotation budgétaire et par deux taxes affectées, l’une sur la publicité des chaînes privées, l’autre sur le chiffre d’affaires des opérateurs de communications électroniques. Pour un actionnaire, la décision de 2009 est remarquable : l’État renonce volontairement, au nom de la mission, à une part substantielle des recettes propres de sa filiale. Elle confie en outre au Président de la République, sur avis conforme du CSA et après avis des commissions parlementaires, la nomination des présidents des sociétés nationales de programme, régression que la loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 corrige en transférant ce pouvoir au régulateur.

Section 4. Le financement : de la redevance à la fraction de TVA

11. Le financement de l’audiovisuel public français reposait depuis 1933 sur une redevance, devenue contribution à l’audiovisuel public (CAP), adossée à la taxe d’habitation. La suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales a rendu la collecte impossible, et la loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 de finances rectificative a supprimé la CAP, remplacée par l’affectation d’une fraction du produit de la taxe sur la valeur ajoutée, mécanisme autorisé à titre transitoire jusqu’au 31 décembre 2024 par dérogation à la loi organique relative aux lois de finances. La loi organique n° 2024-1137 du 13 décembre 2024 portant réforme du financement de l’audiovisuel public a pérennisé ce mécanisme en modifiant l’article 2 de la LOLF. Le compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public » est doté, pour 2026, de 3,878 milliards d’euros, en recul de 71 millions d’euros (1,79 %) après une première baisse de 78 millions l’année précédente.

12. Le passage d’une ressource affectée perçue sur le téléspectateur à une fraction d’impôt général est, du point de vue de l’État actionnaire, un changement de nature. La redevance matérialisait un lien direct entre le public et son service ; la fraction de TVA réintègre l’audiovisuel public dans l’arbitrage budgétaire annuel. Elle pose, nous y reviendrons, une question de compatibilité avec l’article 5 du règlement européen sur la liberté des médias, qui exige des ressources financières « adéquates, durables et prévisibles » fixées selon une procédure pluriannuelle.

Section 5. France Médias : une holding en suspens

13. La proposition de loi relative à la réforme de l’audiovisuel public et à la souveraineté audiovisuelle, déposée au Sénat par Laurent Lafon et adoptée en première lecture le 13 juin 2023, prévoit la création d’une société holding France Médias, détenue à 100 % par l’État, chargée de définir les orientations stratégiques de France Télévisions, de Radio France et de l’INA, ce dernier devant être transformé d’établissement public en société anonyme pour entrer dans le périmètre. France Médias Monde, un temps incluse, en a été exclue par amendement gouvernemental, et Arte France comme TV5 Monde demeurent hors holding. La holding devait voir le jour au 1er janvier 2026, un amendement du gouvernement ayant même envisagé, en mai 2024, une fusion des filiales au sein de la holding dans un second temps.

14. Le parcours parlementaire du texte illustre la difficulté française à réformer par la loi ce que le Maroc a réformé par le capital. Reporté à plusieurs reprises, interrompu par la dissolution du 9 juin 2024, le texte a été rejeté par l’Assemblée nationale le 30 juin 2025 par l’adoption d’une motion de rejet préalable, puis adopté en deuxième lecture par le Sénat le 11 juillet 2025. À la fin du mois de mars 2026, la ministre de la Culture, Catherine Pégard, a indiqué qu’il n’y aurait « pas de loi dans les prochains mois », tout en refusant d’abandonner l’idée de la holding. Entre-temps, une commission d’enquête de l’Assemblée nationale « sur la neutralité, le fonctionnement et le financement de l’audiovisuel public », présidée par Jérémie Patrier-Leitus avec Charles Alloncle pour rapporteur, a tenu ses auditions du 25 novembre 2025 au 8 avril 2026 et adopté son rapport le 27 avril 2026, par douze voix contre dix ; le document, rendu public au début du mois de mai 2026, formule soixante-neuf recommandations dans un climat de forte polarisation, le président de la commission ayant lui-même pris ses distances avec les conclusions du rapporteur. À la date de la présente étude, la holding France Médias n’existe pas, et le secteur public français demeure organisé en cinq entités juridiquement autonomes (France Télévisions, Radio France, France Médias Monde, Arte France, INA), auxquelles s’ajoute TV5 Monde, toutes détenues par l’État à travers l’Agence des participations de l’État (APE), créée par le décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004.

Section 6. La configuration du marché français et la concentration privée

15. Le marché français de la télévision est aujourd’hui structuré autour de trois groupes privés (TF1, M6, Canal+), d’un pôle public et d’une multitude de chaînes thématiques, la télévision numérique terrestre comptant une trentaine de services nationaux gratuits et payants. Le dispositif anticoncentration a été mis à l’épreuve par le projet de fusion entre TF1 et M6, notifié à l’Autorité de la concurrence en 2022 et abandonné par les parties le 16 septembre 2022 face aux remèdes exigés, l’Autorité ayant retenu un marché publicitaire télévisuel distinct de la publicité numérique. Le rapprochement de Vivendi et de Lagardère, autorisé sous conditions en 2023, et la montée du groupe Bolloré dans Canal+ puis Europe 1, le JDD et CNews, ont relancé le débat sur l’adaptation de règles conçues en 1986 pour un monde hertzien. Les États généraux de l’information, dont les conclusions ont été rendues en septembre 2024, ont proposé de substituer aux seuils capitalistiques un contrôle fondé sur l’influence réelle des acteurs, sans suite législative à ce jour.

16. Il faut relever ce que le dispositif de 1986 ne contrôle pas : l’État lui-même. L’article 39 vise les sociétés « titulaires d’une autorisation », c’est-à-dire les éditeurs privés ; les sociétés nationales de programme relèvent du titre III de la loi et sont attribuées par la loi, non autorisées par le régulateur. La concentration publique française (holding de 2000, entreprise unique de 2009, projet France Médias) n’a donc jamais été soumise au moindre test de pluralisme sectoriel. Ce point, loin d’être une curiosité, structure toute la comparaison avec le Maroc.

Chapitre 2. Le Maroc : une construction par le capital

Section 1. Les origines : Radio-Maroc, la télévision nationale et la RTM (1928-2002)

17. La radiodiffusion marocaine naît le 15 février 1928 avec Radio-Maroc, service de l’administration des postes et télégraphes du Protectorat. La télévision connaît une première expérience privée, la société TELMA, concessionnaire d’un service commercial entre 1954 et 1955, dont l’échec financier précède l’indépendance. La télévision nationale est lancée le 3 mars 1962, jour du premier anniversaire de l’intronisation du roi Hassan II. La Radiodiffusion-télévision marocaine (RTM), administration d’État dotée d’un budget annexe, exerce ensuite un monopole de droit et de fait jusqu’au début des années 2000. Le modèle est celui de l’ORTF, à ceci près qu’aucune personnalité morale distincte n’est conférée au diffuseur : la RTM est un service du ministère.

18. Deux brèches sont ouvertes dans ce monopole avant même qu’il soit juridiquement abrogé, et toutes deux procèdent de l’État lui-même. La première est Radio Méditerranée Internationale (Médi 1), créée par une convention conclue le 12 juillet 1980 entre les autorités marocaines et des intérêts français, qui commence à émettre en 1982 depuis Nador, station dont le capital associe la Caisse de dépôt et de gestion (CDG) à des partenaires français. La seconde est 2M, éditée par la Société d’études et de réalisations audiovisuelles (SOREAD), constituée en 1988 à l’initiative du groupe ONA et lancée le 4 mars 1989 comme chaîne cryptée par abonnement, la première du monde arabe et d’Afrique. Le modèle économique de la télévision payante ne résiste pas au piratage des décodeurs et à l’étroitesse du marché : le 19 juin 1996, l’État reprend le contrôle de la SOREAD en souscrivant 68 % de son capital, et 2M passe en clair le 10 janvier 1997. Cette date est fondatrice pour notre sujet : c’est la première fois que l’État marocain devient actionnaire, par rachat et non par création, d’un opérateur audiovisuel.

19. Le financement suit immédiatement. L’article 16 de la loi de finances n° 8-96 pour l’année budgétaire 1996-1997 institue, à compter du 1er juillet 1996, la taxe pour la promotion du paysage audiovisuel national (TPPAN), à la charge des abonnés au réseau d’électricité, recouvrée par l’Office national de l’électricité et les régies de distribution, et affectée à hauteur de 60 % au budget annexe de la RTM et de 40 % au compte d’affectation spéciale « Fonds pour la promotion du paysage audiovisuel national », créé par l’article 44 de la même loi. Le Maroc choisit donc, avant l’Italie qui ne le fera qu’en 2016, d’adosser le financement du service public à la facture d’électricité, substitut pragmatique à une redevance que l’administration n’aurait pu recouvrer.

Section 2. La libéralisation : HACA, fin du monopole et loi n° 77-03 (2002-2006)

20. La libéralisation marocaine procède en trois actes resserrés sur quatre années. Le dahir n° 1-02-212 du 31 août 2002 crée la Haute Autorité de la communication audiovisuelle (HACA), instance de régulation indépendante dotée d’un Conseil supérieur de la communication audiovisuelle et d’une Direction générale de la communication audiovisuelle. Le décret-loi n° 2-02-663 du 10 septembre 2002 supprime le monopole de l’État en matière de radiodiffusion et de télévision. La loi n° 77-03 relative à la communication audiovisuelle, promulguée par le dahir n° 1-04-257 du 7 janvier 2005, organise le nouveau paysage : liberté de la communication audiovisuelle (article 3), régime de licence délivrée par la HACA à l’issue d’appels à manifestation d’intérêt (articles 16 et suivants), cahiers des charges, et statut des « sociétés nationales de l’audiovisuel » (articles 46 et suivants). La RTM est transformée en société anonyme, la SNRT, dont la loi dispose que l’État détient la totalité du capital. La première vague de licences privées est attribuée le 10 mai 2006 : dix radios et une télévision, Médi 1 Sat, devenue Médi 1 TV, chaîne d’information à vocation maghrébine émettant depuis Tanger.

21. Le dispositif anticoncentration de la loi n° 77-03 mérite d’être cité avec précision, car il est à la fois plus strict et plus étroit que son homologue français. L’article 20 dispose qu’« une même personne physique ou morale ne peut détenir, directement ou indirectement, plus de 51 % du capital ou des droits de vote d’une société titulaire d’une licence relative à un service de communication audiovisuelle ». L’article 21 interdit à un opérateur déjà titulaire d’une licence, agissant seul ou de concert, de détenir le contrôle d’un autre opérateur titulaire d’une licence ayant le même objet social. L’article 22 limite à une seule société de presse la participation qu’un opérateur audiovisuel peut détenir, et réciproquement. Toute personne franchissant le seuil de 5 % du capital d’une société titulaire de licence doit en informer la HACA dans le mois. Enfin, toute société candidate doit compter parmi ses actionnaires un « opérateur qualifié » détenant au moins 10 % du capital. Ces règles, conçues pour un secteur privé naissant, ne s’appliquent qu’aux titulaires de licence. Les sociétés nationales, régies par les articles 46 et suivants et définies par l’article premier comme les sociétés « dont le capital est majoritairement ou entièrement souscrit par l’État », y échappent par construction.

22. La Constitution du 29 juillet 2011 a parachevé l’édifice en consacrant la liberté de la presse et le droit à l’information (articles 27 et 28) et en érigeant la HACA en institution constitutionnelle de bonne gouvernance (article 165), chargée de « veiller au respect de l’expression pluraliste des courants d’opinion et de pensée et du droit à l’information dans le domaine de l’audiovisuel ». La loi n° 11-15 portant réorganisation de la HACA et la loi n° 66-16 modifiant la loi n° 77-03, toutes deux promulguées le 25 août 2016, ont tiré les conséquences de cette constitutionnalisation, après que la loi n° 83-13 de 2015 eut renforcé les obligations relatives à l’image de la femme et la loi n° 96-14, la même année, organisé la distribution par voie numérique terrestre.

Section 3. Un secteur public dominant, un secteur privé atrophié

23. Vingt ans après la première vague de licences, le constat est sans appel : la libéralisation marocaine a produit un pluralisme radiophonique réel, avec une quinzaine de radios privées nationales et régionales, mais aucune télévision privée nationale viable. Médi 1 TV, seule chaîne télévisée privée de la première vague, n’a jamais atteint l’équilibre et a progressivement été recapitalisée par des actionnaires publics, jusqu’à ce que CDG Invest en devienne l’unique actionnaire en 2023 pour une mise de 105 millions de dirhams, phase présentée comme transitoire avant son transfert à la SNRT. Le marché publicitaire télévisuel, étroit et dominé par deux régies, n’a pas permis l’émergence d’un TF1 ou d’un M6 marocain. Le secteur audiovisuel marocain est donc, de fait, un secteur public, et la question de la concentration s’y pose exclusivement comme une question de concentration publique.

24. La Cour des comptes, dans son rapport annuel au titre de 2015 publié le 24 avril 2017, a dressé un tableau critique du paysage audiovisuel national : absence de contrat-programme entre l’État et la SNRT depuis l’expiration de celui couvrant la période 2009-2011, le premier (2006-2008) ayant déjà été partiellement exécuté ; déficit de recouvrement de la TPPAN par les organismes collecteurs ; absence de comptabilité analytique par chaîne malgré l’engagement contractuel répété ; déséquilibre massif du soutien public, la SNRT ayant perçu 88 % des concours publics sur la période examinée, soit 10,5 milliards de dirhams contre 430 millions pour 2M. En 2017, les ressources de la SNRT se composaient de 1 117 millions de dirhams de subvention budgétaire, 279 millions de TPPAN, 120 millions du Fonds de promotion et 216 millions de recettes propres. 2M, à l’inverse, dépendait aux trois quarts de la publicité et accumulait les pertes : 589 millions de dirhams de pertes cumulées à fin 2018, au point que l’hypothèse d’une cession des parts de l’État avait été publiquement envisagée en 2017.

Section 4. Le pôle audiovisuel public (2021-2026) : une concentration par étapes

25. C’est dans ce contexte que l’option inverse a été retenue. En mai 2021, le ministère de la Culture, de la Jeunesse et de la Communication a annoncé la constitution d’un « Média Holding Public » placé sous l’égide de la SNRT, destiné à regrouper 2M et Médi 1 TV. Contrairement à ce qui a parfois été écrit, cette annonce ne s’est pas traduite par une acquisition immédiate : le processus s’est déroulé en quatre étapes, chacune soumise au contrôle des concentrations du Conseil de la concurrence en application de l’article 13 de la loi n° 104-12 et de l’article 10 du décret n° 2-14-652.

26. Première étape : Médi 1 Radio. En mai 2023, la SNRT a notifié son projet d’acquérir 86,3 % du capital de Radio Méditerranée Internationale et de sa filiale Régie 3, régie publicitaire commune à Médi 1 TV, Médi 1 Radio et 2M. Le Conseil de la concurrence a autorisé l’opération en août 2023, et le décret n° 2-23-679 du 16 février 2024, publié au Bulletin officiel du 19 février 2024, a approuvé la prise de participation. Deuxième étape : Médi 1 TV. La SNRT a notifié en mai 2024 l’acquisition de 100 % du capital de Médi 1 TV SA auprès de CDG Invest ; le Conseil de la concurrence a autorisé l’opération, relevant une part d’audience de la cible comprise entre 1 % et 5 % et concluant à l’absence de tout effet anticoncurrentiel ; la réalisation est intervenue en juillet 2024 et le conseil d’administration a été renouvelé le 2 août 2024. Un observateur a pu écrire qu’avec cette absorption, « le privé est ainsi sorti de l’audiovisuel ».

27. Troisième étape : la restructuration financière de SOREAD-2M. Un protocole du 8 novembre 2024 a organisé la reconstitution des fonds propres de la société en quatre leviers : conversion en capital des avances de l’État, augmentation de capital en numéraire, valorisation du patrimoine immobilier par apport à un organisme de placement collectif immobilier (OPCI), puis réduction de capital par absorption des pertes accumulées. L’impact cumulé des trois premiers leviers sur la situation nette est estimé à près de 1,4 milliard de dirhams ; le capital social de la SOREAD s’établit à 1,461 milliard de dirhams à la fin de 2025. Il s’agit, techniquement, d’un « coup d’accordéon » différé : l’actionnaire public recapitalise une société dont la valeur de marché est nulle, puis en réduit le capital pour apurer le passé, avant de la céder à une autre société publique.

28. Quatrième étape : le transfert de 2M à la SNRT. Le 4 décembre 2025, le Conseil de la concurrence a publié le résumé non confidentiel de la notification par la SNRT (capital social de 1,275 milliard de dirhams) d’un projet d’acquisition du contrôle exclusif de la SOREAD par l’acquisition de 99,99 % de son capital et des droits de vote, les tiers étant invités à présenter leurs observations jusqu’au 15 décembre 2025. À la date de la présente étude, aucune décision d’autorisation n’a été rendue publique, bien que le rapport 2025 de l’Agence nationale de gestion stratégique des participations de l’État (ANGSPE) décrive le rattachement de la SOREAD à la SNRT comme « enclenché » et qu’une étude stratégique lancée en 2025 doive fixer l’organisation cible du pôle. En quatre ans, et sans qu’une seule disposition de la loi n° 77-03 ait été modifiée, l’État marocain a donc réuni sous une même tête la totalité de la télévision nationale hertzienne et la principale radio privée historique.

Section 5. Le cadre de l’État actionnaire marocain : loi-cadre n° 50-21, ANGSPE et politique actionnariale

29. Cette concentration s’inscrit dans une réforme plus large de l’État actionnaire, dont le Maroc s’est doté d’un cadre juridique que la France ne possède pas sous forme législative. La loi-cadre n° 50-21 relative à la réforme des établissements et entreprises publics, promulguée par le dahir n° 1-21-89 du 26 juillet 2021 en exécution du discours royal du 29 juillet 2020, fixe les objectifs de la réforme : redimensionnement du portefeuille public, regroupement par pôles sectoriels, amélioration de la gouvernance et de la performance, progressivité des restructurations (articles 5 et 6). La loi n° 82-20 du même jour crée l’ANGSPE, chargée de « veiller aux intérêts patrimoniaux de l’État actionnaire, gérer les participations de l’État et assurer le suivi et l’évaluation des performances » des établissements et entreprises publics (article 5), d’élaborer la politique actionnariale de l’État (PAE) et d’émettre un avis sur les opérations de capital et de portefeuille. La PAE a été approuvée par le décret n° 2-24-1090, adopté en Conseil de gouvernement le 12 décembre 2024 et publié au Bulletin officiel en janvier 2025 ; elle érige le secteur public en « levier stratégique pour la consolidation de la souveraineté nationale » (orientation 1). Le Code marocain de bonnes pratiques de gouvernance des entreprises et établissements publics de 2012 est en cours de révision sur le fondement de l’article 38 de la loi-cadre.

30. Le pôle audiovisuel public est le premier regroupement sectoriel mené à son terme sous l’empire de ce nouveau cadre. Il en est, à bien des égards, le cas d’école : il combine un pôle de souveraineté (l’information), une restructuration financière lourde (2M), un transfert intra-public (CDG Invest vers SNRT) et une architecture de groupe à construire. Il en révèle aussi les limites, car la tutelle sectorielle (le ministère chargé de la Communication) et l’actionnaire stratégique (l’ANGSPE) ne se sont pas encore partagé clairement les rôles, et la SNRT, société opératrice, est devenue holding de fait sans avoir été conçue pour l’être.

Section 6. Chronologie croisée

Deuxième partie. L’État actionnaire à l’épreuve : détention, gouvernance, financement, pluralisme

Chapitre 3. Qui détient et qui gouverne

31. En France, la détention des sociétés de l’audiovisuel public est assurée par l’APE, service à compétence nationale rattaché au ministre de l’Économie, qui exerce les droits d’actionnaire de l’État dans quelque quatre-vingts entreprises. La tutelle sectorielle appartient au ministère de la Culture, qui négocie les contrats d’objectifs et de moyens (COM) prévus par l’article 53 de la loi de 1986 et approuve les cahiers des charges fixés par décret. La nomination des présidents relève de l’Arcom depuis 2013, pour un mandat de cinq ans, après appel à candidatures et audition publique. Le conseil d’administration de France Télévisions comprend des représentants de l’État, des parlementaires, des personnalités indépendantes nommées par l’Arcom et des représentants du personnel. L’État actionnaire est donc minoritaire en sièges dans sa propre filiale, situation inconcevable en droit commun des sociétés et qui traduit le choix d’une gouvernance de mission plutôt que de propriété.

32. Au Maroc, la SNRT est détenue à 100 % par l’État, représenté par le ministère de l’Économie et des Finances pour la participation et par le ministère chargé de la Communication pour la tutelle technique, le contrôle financier s’exerçant selon la loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’État sur les entreprises publiques. Depuis 2021, l’ANGSPE a vocation à exercer les prérogatives d’actionnaire stratégique sur les entreprises publiques figurant dans ses annexes. La SNRT figure parmi les établissements et entreprises stratégiques dont les responsables sont nommés en Conseil des ministres présidé par le Roi, en application de l’article 49 de la Constitution et de la loi organique n° 02-12. La HACA n’intervient pas dans la nomination des dirigeants ; elle approuve en revanche les cahiers des charges des sociétés nationales et en contrôle le respect, ce qui lui confère une prise réelle sur la mission, sinon sur la gouvernance. Le conseil d’administration de la SNRT reste composé pour l’essentiel de représentants des administrations.

33. La comparaison fait apparaître une différence de philosophie. La France a progressivement retiré à l’exécutif le pouvoir de nommer et confié au régulateur une fonction de garant de l’indépendance ; le Maroc a maintenu la nomination au sommet de l’État, dans une logique de souveraineté assumée, tout en confiant au régulateur une fonction de contrôle des obligations de service public. L’une et l’autre architecture ont leurs cohérences. Mais le référentiel international a changé depuis le 8 août 2025, date à laquelle l’article 5 du règlement (UE) 2024/1083 du 11 avril 2024, dit règlement européen sur la liberté des médias (EMFA), est devenu applicable. Ce texte impose aux États membres de garantir que les médias de service public sont « éditorialement et fonctionnellement indépendants », que leurs dirigeants sont nommés selon des procédures « transparentes, ouvertes, effectives et non discriminatoires », révocables seulement pour des motifs prévus à l’avance, et que leur financement est « adéquat, durable et prévisible », fixé selon une procédure pluriannuelle. La France y est tenue ; le Maroc ne l’est pas, mais l’EMFA constitue désormais le standard auquel sera mesurée toute réforme, et il offre une grille d’évaluation utile pour le pôle public marocain.

Chapitre 4. Qui paie, et à quel titre

34. Dans les deux pays, l’audiovisuel public n’est pas un placement ; c’est une dépense de souveraineté dont le retour attendu est démocratique, culturel et diplomatique. Mais les modalités de financement diffèrent profondément et produisent des effets distincts sur l’autonomie des entreprises. La France a connu trois régimes successifs : la redevance, ressource affectée et relativement sanctuarisée ; la fraction de TVA, ressource budgétisée et arbitrée chaque année ; et, pour la part commerciale, un plafonnement législatif de la publicité qui prive France Télévisions d’une partie de ses recettes propres. Le Maroc combine une subvention du budget général, non contractualisée depuis 2011, une taxe parafiscale assise sur la consommation d’électricité (TPPAN), des concours du Fonds pour la promotion du paysage audiovisuel national, des annonces et de l’édition publique, et des recettes publicitaires, ces dernières étant vitales pour 2M et marginales pour la SNRT.

35. Trois observations s’imposent. En premier lieu, la TPPAN est une ressource régressive et mal recouvrée : assise sur la facture d’électricité, elle pèse proportionnellement davantage sur les ménages modestes, et la Cour des comptes a relevé des retards de reversement par les organismes collecteurs. En deuxième lieu, l’absence de contrat-programme prive l’actionnaire de tout instrument de pilotage de la performance : la subvention est reconduite sans objectifs mesurables, situation que la PAE de 2024 entend corriger par des contrats de performance mais qui n’est pas encore résorbée. En troisième lieu, la coexistence, au sein d’un même groupe, d’une chaîne quasi intégralement subventionnée (Al Aoula) et d’une chaîne quasi intégralement commerciale (2M) pose une question de subvention croisée que le droit marocain ne traite pas. En droit de l’Union européenne, la communication de la Commission du 27 octobre 2009 concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État impose une définition claire de la mission, un mandat formel, une séparation comptable entre activités de service public et activités commerciales, et un contrôle de la surcompensation. Le Maroc ne connaît pas de régime des aides d’État, mais l’article 28 des cahiers des charges approuvés par la HACA impose déjà la tenue d’une comptabilité analytique, obligation dont la Cour des comptes a constaté l’inexécution. Le pôle unifié rendra cette séparation comptable à la fois plus nécessaire et plus difficile.

36. Le modèle français n’est pas exempt de fragilités. Le remplacement de la redevance par une fraction de TVA a été présenté comme une mesure de pouvoir d’achat ; il a transformé une ressource affectée en ligne budgétaire soumise aux économies annuelles, comme le montrent les deux baisses consécutives de 2025 et 2026. La loi organique du 13 décembre 2024 a sécurisé le mécanisme sur le plan organique mais non le montant, et la conformité de ce dispositif à l’exigence de prévisibilité pluriannuelle de l’article 5, paragraphe 3, de l’EMFA reste discutée en doctrine. Pour l’État actionnaire, le paradoxe est que la France dispose d’instruments contractuels sophistiqués (COM pluriannuels, indicateurs, rapports au Parlement) mais d’une ressource instable, tandis que le Maroc dispose d’une ressource affectée stable (TPPAN) mais d’aucun instrument contractuel en vigueur.

Chapitre 5. La concentration publique et l’angle mort du pluralisme

37. Le constat le plus important de cette étude tient en une phrase : dans les deux pays, le droit sectoriel de la concentration ne s’applique pas à l’État, et le droit commun des concentrations ne protège pas le pluralisme. En France, l’article 39 de la loi de 1986 vise les titulaires d’autorisation ; au Maroc, les articles 20 à 22 de la loi n° 77-03 visent les titulaires de licence. Les sociétés nationales échappent dans les deux cas à ces seuils. Lorsque la SNRT a acquis Médi 1 TV puis la SOREAD, le seul contrôle exercé a été celui du Conseil de la concurrence, qui raisonne en parts de marché et en effets sur la concurrence, et qui a logiquement conclu, s’agissant de Médi 1 TV, qu’une part d’audience de 1 % à 5 % ne modifiait pas la structure du marché. Le même raisonnement aboutira, pour 2M, à examiner le marché publicitaire télévisuel, où la concentration est réelle puisque Régie 3 est déjà passée sous contrôle de la SNRT ; mais il n’examinera pas la question qui importe au citoyen, celle de la diversité des lignes éditoriales et de l’indépendance des rédactions.

38. Le droit comparé offre un modèle pour combler cet angle mort. Au Royaume-Uni, l’Enterprise Act 2002 (sections 58 et suivantes) permet au Secretary of State d’intervenir dans une concentration de médias au titre de l’intérêt public, sur la base d’un rapport de l’Ofcom portant sur la pluralité des médias, l’exactitude de l’information et le respect des standards de radiodiffusion ; le test a été appliqué notamment lors de l’acquisition de Sky par Comcast et Fox, et le Digital Markets, Competition and Consumers Act 2024 a étendu le dispositif aux acquisitions par des États étrangers. En Allemagne, la Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) apprécie l’influence d’un groupe sur l’opinion au-delà des seuils capitalistiques. Le principe commun est qu’une concentration de médias appelle un double examen : concurrentiel et pluraliste. Ni la France ni le Maroc ne l’organisent pour les concentrations publiques, alors même que l’Arcom et la HACA disposent des compétences techniques pour y procéder.

39. Il ne s’agit pas de contester la légitimité du pôle marocain, dont la rationalité économique est évidente : mutualisation des coûts techniques, unification de la régie publicitaire, capacité d’achat de droits sportifs à l’approche de la Coupe d’Afrique des nations de 2025 et de la Coupe du monde de 2030, rayonnement international par Médi 1 TV. Il s’agit de relever qu’une concentration de cette ampleur, qui place l’intégralité de la télévision nationale sous une direction unique, s’est accomplie sans qu’aucune instance n’ait eu à se prononcer sur ses effets sur le pluralisme interne, c’est-à-dire sur la diversité des programmes et des lignes éditoriales au sein du groupe. Le billet de prélude le relevait : la France légifère, le Maroc restructure par le capital ; le premier chemin est plus lent mais plus débattu. La présente étude ajoute que le second chemin, plus efficace, appelle en contrepartie des garanties de gouvernance que le droit positif marocain ne prévoit pas encore.

Troisième partie. Perspectives : un État actionnaire d’impact, et la question de la libéralisation

Chapitre 6. Angle d’attaque : de l’État propriétaire à l’État actionnaire stratège

40. L’angle d’attaque que nous proposons part d’une conviction : la valeur de l’actionnariat public dans l’audiovisuel ne se mesure ni au dividende, qui n’existe pas, ni à la part d’audience, qui n’est qu’un moyen, mais à l’impact de la mission, entendu comme la contribution vérifiable du groupe public à l’information de qualité, à la création nationale, à la cohésion territoriale et linguistique et au rayonnement du pays. L’État actionnaire d’impact est celui qui définit cette mission par écrit, la finance de manière prévisible, en confie l’exécution à des dirigeants indépendants et en mesure les résultats. Dix propositions, applicables pour l’essentiel aux deux pays mais formulées d’abord pour le Maroc, en découlent.

41. Première proposition : séparer les trois casquettes. L’actionnaire (l’ANGSPE pour le Maroc, l’APE pour la France), la tutelle de politique publique (le ministère chargé de la Communication, le ministère de la Culture) et le régulateur (la HACA, l’Arcom) doivent exercer des fonctions distinctes par des organes distincts. Au Maroc, cela suppose de transférer effectivement la détention de la SNRT au portefeuille stratégique de l’ANGSPE, le ministère conservant la définition de la politique audiovisuelle et la négociation du contrat de performance, la HACA conservant le contrôle de la mission. La loi n° 82-20 le permet ; la pratique ne l’a pas encore consacré.

42. Deuxième proposition : une holding de tête distincte des sociétés opératrices. Le choix marocain de faire de la SNRT, société opératrice, l’acquéreur de 2M crée une asymétrie structurelle : 2M devient la filiale de son concurrent historique, dont les dirigeants arbitreront entre leurs propres antennes et celles de la filiale. Le projet français France Médias, quelles que soient ses difficultés politiques, repose sur une intuition juste : une holding « légère », sans antenne propre, chargée de la stratégie, des fonctions support, des achats de droits et de la plateforme numérique commune, au-dessus de sociétés éditrices conservant leur personnalité, leurs marques et leurs rédactions. Nous recommandons la création d’une société holding de l’audiovisuel public marocain, détenue par l’État via l’ANGSPE, à laquelle seraient apportés les titres de la SNRT, de la SOREAD, de Médi 1 TV et de Médi 1 Radio. L’étude stratégique en cours offre l’occasion de ce choix d’architecture, qui peut être réalisé par apport de titres sans modification de la loi n° 77-03, puisque les sociétés demeureraient majoritairement détenues par l’État au sens de l’article premier.

43. Troisième proposition : un contrat de performance pluriannuel obligatoire et sanctionné. Le Maroc n’a plus de contrat-programme audiovisuel depuis 2011. La PAE prévoit des contrats de performance ; il faut en faire, pour l’audiovisuel, une obligation légale assortie d’un calendrier, à l’image de l’article 53 de la loi française de 1986 qui impose un COM transmis aux commissions parlementaires. Le contrat devrait fixer la dotation sur cinq ans, indexée, et des indicateurs d’impact : part de production nationale indépendante, couverture des langues nationales et de l’amazighe conformément à la loi organique n° 26-16, audience du service public d’information, taux de confiance mesuré par enquête indépendante, accessibilité, présence numérique. Le versement d’une fraction de la dotation serait conditionné à l’atteinte des objectifs, le rapport annuel de l’ANGSPE en rendant compte.

44. Quatrième proposition : réformer la ressource. La TPPAN a eu le mérite d’exister ; elle est devenue un anachronisme régressif. Trois options sont ouvertes : la convertir en contribution universelle forfaitaire par foyer fiscal, sur le modèle allemand du Rundfunkbeitrag, dont le recouvrement serait confié à la Direction générale des impôts ; la remplacer par une dotation budgétaire inscrite dans une loi de programmation pluriannuelle, à l’instar de ce que le Canada envisage avec le financement statutaire de CBC/Radio-Canada ; ou, à l’exemple espagnol de la loi 8/2009, la compléter par une contribution des opérateurs de communications électroniques et des plateformes de partage de vidéos, qui bénéficient des contenus sans en financer la production. La leçon française est ici précieuse : quelle que soit l’option, la ressource doit être affectée et pluriannuelle, car une dotation annuelle arbitrée en loi de finances expose le service public au cycle politique.

45. Cinquième proposition : une gouvernance d’indépendance. Les dirigeants du pôle et de ses sociétés devraient être nommés pour un mandat à durée fixe, à l’issue d’un appel public à candidatures, sur avis conforme de la HACA, et ne pouvoir être révoqués que pour des motifs prévus à l’avance et motivés, standard désormais fixé par l’article 5 de l’EMFA. Le conseil d’administration de la holding devrait compter une majorité d’administrateurs indépendants, un comité d’audit et un comité d’éthique et de déontologie de l’information, et les représentants du personnel y siéger. Rien de tout cela ne requiert une révision constitutionnelle ; la loi organique n° 02-12 peut être aménagée et la loi n° 77-03 complétée.

46. Sixième proposition : la séparation comptable et le contrôle de la surcompensation. La comptabilité analytique par chaîne et par activité, exigée depuis 2006, doit devenir effective et auditée. Elle seule permettra de distinguer le coût net de la mission de service public, qui justifie la subvention, des activités commerciales, qui doivent s’autofinancer, et d’écarter le grief de concurrence déloyale que la presse privée marocaine adresse légitimement à un pôle public qui capte la majeure partie de la publicité télévisuelle tout en recevant des concours publics.

47. Septième proposition : combler l’angle mort du pluralisme. Toute opération de concentration dans le secteur audiovisuel, qu’elle implique des opérateurs privés ou publics, devrait faire l’objet d’un avis conforme de la HACA sur ses effets sur le pluralisme, rendu dans le cadre de la procédure devant le Conseil de la concurrence, sur le modèle du public interest test britannique. L’article 20 de la loi n° 77-03 pourrait en outre être complété par une disposition garantissant, au sein du secteur public, l’autonomie éditoriale de chaque société nationale et l’existence de rédactions distinctes, de sorte que la concentration capitalistique ne se traduise pas par une concentration éditoriale.

48. Huitième proposition : valoriser les actifs dormants. L’État actionnaire d’impact est aussi un actionnaire qui fait travailler son patrimoine. Le protocole 2M de 2024 a montré la voie avec l’apport immobilier à un OPCI. Trois autres gisements existent : les archives audiovisuelles, dont la valorisation numérique et commerciale est le cœur du modèle de l’INA et qui, au Maroc, demeurent dispersées entre la SNRT et 2M ; les droits sportifs, pour lesquels la holding devrait être l’acheteur unique et le sous-licencié des diffuseurs privés et des plateformes, à l’horizon 2030 ; et la plateforme numérique commune, qui doit devenir le premier média marocain en ligne plutôt qu’une juxtaposition de sites de chaînes.

49. Neuvième proposition : ouvrir la mission au-delà du groupe. Une part du Fonds pour la promotion du paysage audiovisuel national devrait être réservée à un guichet contestable, ouvert aux producteurs indépendants et aux éditeurs privés, radios et médias en ligne compris, pour le financement de programmes de service public (information régionale, documentaire, programmes jeunesse, contenus en amazighe), sur le modèle néo-zélandais de NZ On Air. L’État actionnaire cesse ainsi d’être le seul fournisseur de la mission pour en devenir aussi le financeur ouvert.

50. Dixième proposition : rendre compte. Un rapport annuel unique sur l’audiovisuel public, présenté au Parlement par l’ANGSPE et la HACA conjointement, retraçant les concours publics, l’exécution du contrat de performance, les indicateurs d’impact et l’état du pluralisme, donnerait au citoyen, qui est l’actionnaire ultime, l’information que les comptes sociaux ne lui fournissent pas.

Chapitre 7. Peut-on libéraliser à 100 % le service public ? Un benchmark au-delà du modèle français

51. La question est posée avec insistance, en France par une partie de la classe politique et de la presse d’opinion, au Maroc par ceux qui s’interrogent sur le coût d’un pôle public sans concurrent. Elle appelle une réponse fondée sur l’expérience des démocraties comparables plutôt que sur des postulats. Nous avons retenu huit modèles, choisis pour la diversité de leurs réponses aux deux questions qui définissent un système audiovisuel public : qui possède, et qui paie.

Section 1. Le Royaume-Uni : la BBC et Channel 4, deux réponses en un pays

52. La British Broadcasting Corporation est une personne morale de droit public créée par Charte royale, renouvelée tous les dix ans, la charte actuelle expirant le 31 décembre 2027. Elle n’est pas une société dont l’État détient le capital ; elle est une corporation dont le conseil est nommé selon une procédure mixte et dont le financement repose sur la licence fee, fixée à 174,50 livres par foyer en 2025-2026 et portée à 180 livres au 1er avril 2026, pour un produit d’environ 3,8 milliards de livres. Le gouvernement a lancé le 16 décembre 2025 la révision de la Charte par un Livre vert soumis à consultation jusqu’au 10 mars 2026, un Livre blanc étant attendu dans le courant de l’année 2026. Les options examinées comprennent la réforme de la licence fee, l’actualisation des exonérations, l’introduction de publicité sur certains services et une offre d’abonnement complémentaire ; le gouvernement a en revanche écarté le financement par l’impôt général et le prélèvement sur les plateformes. La BBC elle-même s’est dite, le 5 mars 2026, « prête à envisager des options radicales ». Le modèle britannique montre qu’un service public puissant peut exister sans actionnariat de l’État au sens du droit des sociétés : la Charte tient lieu de pacte d’actionnaires, et la licence fee de capital.

53. Channel 4 offre la réponse inverse à la seconde question. Créée en 1982 par le gouvernement Thatcher, elle est une statutory corporation détenue par l’État à travers UK Government Investments, dont le conseil est nommé par l’Ofcom en accord avec le ministre, mais dont le financement est intégralement commercial : elle ne perçoit ni licence fee ni subvention et tire 90 % de ses revenus de la publicité. Son originalité est le modèle de publisher-broadcaster : jusqu’au Media Act 2024, elle ne produisait rien en interne et commandait l’intégralité de ses programmes à des producteurs indépendants, ce qui a fait naître le secteur de la production indépendante britannique. Le gouvernement Johnson a annoncé sa privatisation en avril 2022 ; le 5 janvier 2023, la ministre Michelle Donelan y a formellement renoncé, l’examen du dossier ayant conclu que la vente n’était « pas la meilleure façon d’assurer sa pérennité » et que la propriété publique assortie d’une plus grande liberté commerciale la servait mieux. Channel 4 démontre qu’une libéralisation intégrale du financement est compatible avec le maintien de la propriété publique et d’une mission de pluralisme, à la condition d’un marché publicitaire profond : le marché britannique représente plusieurs dizaines de fois le marché marocain.

Section 2. L’Allemagne : l’autonomie par le droit public et la commission indépendante

54. Le modèle allemand est celui de l’indépendance maximale vis-à-vis de l’État. L’ARD, le ZDF et Deutschlandradio sont des établissements de droit public (Anstalten) créés par des traités entre les Länder, hors de toute propriété fédérale, et la Cour constitutionnelle fédérale a construit depuis 1961 une jurisprudence qui fait de la garantie de leur financement une obligation constitutionnelle découlant de la liberté de radiodiffusion (article 5 de la Loi fondamentale). Le Rundfunkbeitrag, contribution universelle par logement de 18,36 euros par mois, est fixé sur proposition d’une commission indépendante d’experts (KEF) dont les recommandations ne peuvent être écartées par les Länder que pour des motifs étroitement encadrés, ainsi que l’a rappelé l’arrêt du 20 juillet 2021 rendu contre le Land de Saxe-Anhalt. Le refus des Länder d’appliquer l’augmentation à 18,94 euros recommandée par la KEF pour 2025 fait l’objet d’un recours des établissements devant la Cour. Dans le même temps, le septième traité modificatif, dit Reformstaatsvertrag, signé entre le 14 et le 26 mars 2025 et entré en vigueur le 1er décembre 2025 après ratification des seize Länder, impose une réduction du nombre de chaînes et de radios, une plateforme numérique commune et une transparence accrue des rémunérations, sans toucher à la contribution. L’Allemagne enseigne que la question de la libéralisation ne se pose pas lorsque le financement est soustrait à la fois au marché et au gouvernement ; elle enseigne aussi que cette autonomie n’exonère pas de la réforme des structures.

Section 3. La Suisse : la légitimité par le vote

55. La Société suisse de radiodiffusion et télévision (SSR) est une association de droit privé titulaire d’une concession fédérale, financée par une redevance de 335 francs par ménage que le Conseil fédéral a décidé de ramener à 300 francs d’ici 2029. Le peuple suisse a été appelé deux fois en huit ans à se prononcer sur la suppression ou la réduction drastique de ce financement : l’initiative « No Billag », qui proposait la suppression pure et simple de la redevance, a été rejetée le 4 mars 2018 par 71,6 % des votants ; l’initiative « 200 francs, ça suffit ! », qui proposait de réduire la redevance de 335 à 200 francs et d’en exonérer les entreprises, a été rejetée le 8 mars 2026 par 61,9 % des votants et par la totalité des cantons, avec une participation de 55,8 %. Le modèle suisse est le seul où la question de la libéralisation a été posée directement au corps électoral, et il y a été répondu deux fois par la négative, le rejet étant plus marqué dans les minorités linguistiques, pour lesquelles le service public est un instrument de cohésion. L’enseignement vaut pour le Maroc, pays plurilingue : le service public audiovisuel est, pour les langues et les régions minoritaires, une infrastructure que le marché ne fournit pas.

Section 4. Les États-Unis : la libéralisation par défaut et ses conséquences

56. Les États-Unis sont le seul grand pays démocratique à n’avoir jamais eu de diffuseur public national. Le Public Broadcasting Act de 1967 a créé la Corporation for Public Broadcasting (CPB), société privée à but non lucratif chargée de répartir une dotation fédérale entre quelque 1 500 stations locales affiliées à PBS et à NPR, la part fédérale ne représentant qu’environ 15 % des ressources de PBS, le reste provenant des dons, des fondations et des entreprises. Ce modèle de service public « de marché », longtemps cité en exemple d’une libéralisation réussie, a connu en 2025 une rupture : le Rescissions Act of 2025, adopté en juillet 2025, a annulé 1,1 milliard de dollars de crédits déjà votés pour les exercices 2026 et 2027, et la CPB a annoncé le 1er août 2025 sa propre liquidation, la majorité de ses emplois disparaissant au 30 septembre 2025 et une équipe de transition subsistant jusqu’en janvier 2026. Les conséquences se sont fait sentir d’abord dans les stations rurales, dont plusieurs ont cessé leurs programmes locaux ou renoncé à leur affiliation. L’expérience américaine est la plus instructive pour qui envisage une libéralisation intégrale : lorsque le service public ne tient qu’à une dotation annuelle et à la philanthropie, il disparaît d’abord là où il est le plus nécessaire, c’est-à-dire dans les territoires que le marché ne dessert pas.

Section 5. Le Canada : la société d’État et le financement statutaire

57. CBC/Radio-Canada est une société d’État fédérale régie par la Loi sur la radiodiffusion de 1991, financée par un crédit parlementaire annuel d’environ 1,4 milliard de dollars canadiens complété par des recettes publicitaires et d’abonnement, situation qui la place parmi les diffuseurs publics les moins financés par habitant des pays comparables. Le débat canadien de 2025 est remarquable en ce qu’il a opposé frontalement deux programmes : la suppression du financement public de la CBC anglophone, proposée par l’opposition conservatrice, et le renforcement du mandat et du financement, proposé par le Parti libéral. Le budget fédéral du 4 novembre 2025 a traduit la seconde option en octroyant 150 millions de dollars supplémentaires pour 2025-2026, en annonçant la modernisation du mandat pour renforcer l’indépendance de la société et en ouvrant la voie à un financement statutaire, c’est-à-dire fixé par la loi et non par le seul arbitrage budgétaire annuel, de sorte que toute modification requière un vote du Parlement. Le modèle canadien intéresse directement le Maroc : c’est celui d’un État actionnaire de droit commun (société d’État à actionnaire unique) qui cherche à s’autolimiter par la loi pour protéger sa filiale de lui-même.

Section 6. La Nouvelle-Zélande : le diffuseur commercial et le fonds contestable

58. La Nouvelle-Zélande a poussé le plus loin la logique de la libéralisation sans privatisation. Television New Zealand (TVNZ), société détenue à 100 % par la Couronne en vertu du Television New Zealand Act 2003, fonctionne sur un modèle commercial à plus de 95 % et ne reçoit aucune dotation de fonctionnement ; sa charte de service public, instituée en 2003, a été abrogée en 2011. La mission de service public a été transférée, dès le Broadcasting Act 1989, à une agence distincte, NZ On Air, qui finance sur une base contestable, projet par projet et quel que soit le diffuseur, les programmes que le marché ne produirait pas, ainsi que la radio publique RNZ. Le projet de fusion de TVNZ et de RNZ en une nouvelle entité publique a été abandonné en février 2023. Le modèle néo-zélandais montre qu’il est possible de dissocier la propriété publique du diffuseur, devenu entreprise commerciale ordinaire, et le financement de la mission, confié à un fonds ouvert à tous. Ses limites sont connues : le fonds contestable est exposé aux pressions commerciales des diffuseurs qui en dépendent, et certains genres de service public (information d’enquête, débat parlementaire) ont vu leurs programmes disparaître faute de diffuseur candidat.

Section 7. L’Italie et l’Espagne : deux leçons de financement

59. L’Italie offre au Maroc le parallèle le plus direct en matière de ressource : depuis 2016, le canone de la RAI est prélevé sur la facture d’électricité des ménages, choix qui a fait passer le taux d’évasion de plus de 25 % à un niveau marginal. La différence avec la TPPAN tient à ce que le canone demeure une somme forfaitaire par foyer, non proportionnelle à la consommation, ce qui en neutralise le caractère régressif. L’Espagne, par la loi 8/2009 du 28 août 2009 de financement de la Corporation RTVE, a supprimé la publicité sur les antennes publiques et compensé cette perte par une contribution de 3 % du chiffre d’affaires des télévisions privées en clair, de 1,5 % des télévisions payantes et de 0,9 % des opérateurs de télécommunications, outre une fraction de la taxe sur le spectre et une dotation budgétaire. Le modèle espagnol, contesté devant la Cour de justice de l’Union européenne et validé par elle en 2016 pour ce qui est de la taxe sur les opérateurs, montre qu’il est possible de faire financer le service public par ceux qui bénéficient de son retrait du marché publicitaire.

Section 8. Synthèse : une typologie et une réponse

60. La réponse à la question posée peut désormais être formulée. Une libéralisation à 100 % du service public, entendue comme la cession des diffuseurs publics au secteur privé et le renvoi de la mission au marché, n’existe dans aucune démocratie comparable, et là où l’on s’en est approché, aux États-Unis, le résultat de 2025 est la disparition du service public dans les territoires les moins rentables. En revanche, la libéralisation du financement avec maintien de la propriété publique (Channel 4, TVNZ) est un modèle éprouvé, viable dans deux conditions cumulatives : un marché publicitaire suffisamment profond pour faire vivre un diffuseur généraliste sans subvention, et un fonds de mission distinct qui finance ce que le marché ne finance pas. Le marché marocain ne remplit pas la première condition pour deux chaînes généralistes ; il peut la remplir pour une seule.

61. Nous proposons en conséquence, pour le Maroc, un modèle en trois étages. Au premier étage, une holding publique stratège, détenue par l’État à travers l’ANGSPE, chargée de la stratégie, des fonctions support, de la plateforme numérique, des archives et de l’achat des droits sportifs, et placée sous une gouvernance d’indépendance conforme au standard de l’article 5 de l’EMFA. Au deuxième étage, un diffuseur de mission, la SNRT avec Al Aoula, les chaînes thématiques, les radios nationales et régionales et la télévision amazighe, financé par une dotation pluriannuelle affectée et contractualisée, sans publicité ou avec une publicité résiduelle plafonnée, selon le modèle français de 2009 et espagnol de 2010. Au troisième étage, un diffuseur commercial de service public, 2M, conservé dans la propriété publique mais financé par le marché selon le modèle de Channel 4, doté d’une obligation de commande à la production indépendante marocaine et d’un mandat de pluralisme de l’information, et Médi 1 TV, chaîne internationale financée comme l’est France Médias Monde, par une dotation dédiée au rayonnement du Royaume en Afrique et dans le monde arabe. Un fonds contestable, issu de la réforme du Fonds pour la promotion du paysage audiovisuel national, compléterait l’ensemble pour ouvrir la mission aux producteurs et éditeurs privés. Ce modèle ne requiert ni cession ni rupture ; il requiert une loi, qui serait la première loi marocaine de l’audiovisuel depuis 2016 et la première à traiter de l’État actionnaire dans ce secteur.

Conclusion

62. La France et le Maroc écrivent le même chapitre avec des plumes différentes. La première a passé quatre décennies à défaire puis à refaire son secteur public par la loi, et bute aujourd’hui sur l’adoption d’une holding dont tout le monde admet le principe. Le second a construit un pôle unifié en quatre ans par des actes de droit des sociétés et des autorisations de concentration, sans qu’une ligne de sa loi audiovisuelle ait changé. L’efficacité du second chemin est incontestable ; son achèvement juridique ne l’est pas. Car la concentration publique, dans les deux pays, s’est accomplie dans l’angle mort du droit : les seuils anticoncentration visent les acteurs privés, le contrôle des concentrations mesure les parts de marché, et nul n’a eu à se prononcer sur ce que devient le pluralisme lorsque l’État rassemble toute la télévision nationale sous une même tête.

63. L’État actionnaire d’impact que nous appelons de nos vœux n’est pas un État qui possède moins ; c’est un État qui gouverne mieux ce qu’il possède : par la séparation de ses fonctions, par un contrat de performance pluriannuel, par une ressource affectée et prévisible, par des dirigeants indépendants et par une reddition de comptes au Parlement. Le benchmark international montre que la libéralisation intégrale est une illusion coûteuse, que l’autonomie à l’allemande est un idéal difficilement transposable, et que la voie médiane, celle d’une holding publique stratège coiffant un diffuseur de mission et un diffuseur commercial de service public, est la seule qui soit à la fois compatible avec la taille du marché marocain et avec les standards contemporains d’indépendance. Le Maroc, qui a su faire en quatre ans ce que la France n’a pu faire en six, a aujourd’hui l’occasion de faire mieux qu’elle : donner à son pôle audiovisuel public la loi qu’il mérite.

Me Abdelatif Laamrani, avocat aux barreaux de Casablanca, Paris et Montréal, docteur en droit de l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne. Il enseigne le droit bancaire et financier aux universités et grandes écoles et est l’auteur de Droit bancaire marocain (LexisNexis, 2023) et du Rôle du gouverneur au Maroc (L’Harmattan).

Textes et sources

France. Ordonnance du 23 mars 1945 ; loi n° 64-621 du 27 juin 1964 (ORTF) ; loi n° 74-696 du 7 août 1974 ; loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 ; loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, notamment articles 39 à 41-4, 44, 47 et 53 ; loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 ; loi n° 94-88 du 1er février 1994 ; loi n° 2000-719 du 1er août 2000 ; loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 ; loi n° 2013-1028 du 15 novembre 2013 ; loi n° 2021-1382 du 25 octobre 2021 ; loi n° 2022-1157 du 16 août 2022 ; loi organique n° 2024-1137 du 13 décembre 2024 ; décret n° 2004-963 du 9 septembre 2004 (APE) ; Conseil constitutionnel, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986.

France. Sénat, proposition de loi relative à la réforme de l’audiovisuel public et à la souveraineté audiovisuelle (dossier législatif ppl22-545) ; Assemblée nationale, rapport n° 2698 fait au nom de la commission d’enquête sur la neutralité, le fonctionnement et le financement de l’audiovisuel public, enregistré le 27 avril 2026 ; Sénat, avis budgétaire n° 141 (2025-2026), compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public », projet de loi de finances pour 2026.

Maroc. Constitution du 29 juillet 2011, articles 27, 28, 49 et 165 ; dahir n° 1-02-212 du 31 août 2002 (HACA) ; décret-loi n° 2-02-663 du 10 septembre 2002 ; loi n° 77-03 relative à la communication audiovisuelle (dahir n° 1-04-257 du 7 janvier 2005), notamment articles premier, 20 à 22 et 46 et suivants ; lois n° 83-13 et 96-14 (2015) ; loi n° 11-15 et loi n° 66-16 (dahirs du 25 août 2016) ; loi de finances n° 8-96 (dahir n° 1-96-77 du 29 juin 1996), articles 16 et 44 ; loi n° 104-12 relative à la liberté des prix et de la concurrence, article 13, et décret n° 2-14-652, article 10 ; loi n° 69-00 relative au contrôle financier de l’État ; loi organique n° 02-12 ; loi-cadre n° 50-21 (dahir n° 1-21-89 du 26 juillet 2021) ; loi n° 82-20 portant création de l’ANGSPE (dahir n° 1-21-96 du 26 juillet 2021) ; décret n° 2-24-1090 portant approbation de la politique actionnariale de l’État ; décret n° 2-23-679 du 16 février 2024.

Maroc. Cour des comptes, rapport annuel au titre de 2015, « Paysage audiovisuel national » (avril 2017) et rapport relatif à la SNRT (2019) ; Conseil de la concurrence, communiqués relatifs aux opérations SNRT / Radio Méditerranée Internationale (2023), SNRT / Medi1 TV SA (16 mai 2024) et SNRT / SOREAD SA (4 décembre 2025) ; ANGSPE, rapport sur l’État actionnaire 2025 ; HACA, faits marquants et cahiers des charges des sociétés nationales.

Union européenne et droit comparé. Règlement (UE) 2024/1083 du 11 avril 2024 établissant un cadre commun pour les services de médias dans le marché intérieur (EMFA), article 5 ; communication de la Commission du 27 octobre 2009 concernant l’application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d’État ; Royaume-Uni, Enterprise Act 2002, Media Act 2024, Department for Culture, Media and Sport, BBC Charter Review Green Paper (16 décembre 2025) ; Allemagne, Siebter Staatsvertrag zur Änderung medienrechtlicher Staatsverträge (Reformstaatsvertrag), 2025, et BVerfG, 20 juillet 2021, 1 BvR 2756/20 ; Suisse, Chancellerie fédérale, résultats de la votation populaire du 8 mars 2026 ; États-Unis, Public Broadcasting Act of 1967 et Rescissions Act of 2025 ; Canada, Loi sur la radiodiffusion (L.C. 1991, ch. 11) et budget fédéral du 4 novembre 2025 ; Nouvelle-Zélande, Broadcasting Act 1989 et Television New Zealand Act 2003 ; Espagne, Ley 8/2009 de 28 de agosto de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española.

Me Abdelatif Laamrani, « L’État actionnaire et l’écran », billet de prélude publié sur ce blog.

© Me Abdelatif Laamrani. Tous droits réservés. Étude rédigée en juillet 2026.

Abdelatif Laamrani